现将《青海省地震预警管理办法》(省政府令〔第133号〕,以下简称《办法》)解读如下。

一、《办法》出台的背景

我省地理位置特殊,是我国地震最为活跃的地区之一,全省97.3%的国土面积位于7度及7度以上高烈度区,地震活动分布广、强度大、频度高、灾害重。2000年至今,我省发生5级以上地震68次,6级以上7次,7级和8级各1次。其中,2001年昆仑山口西8.1级地震,是我国大陆地区发生的最大震级地震;2010年玉树7.1级地震、2021年玛多7.4级、2022年的门源地震都给人民群众生命财产带来重大损失。我省经济社会发展和人民群众生命财产安全存在较大的震灾潜在风险。

实践证明,地震预警是减轻地震灾害风险的有效途径,也是广受社会关注、涉及民生安全的工程。习近平总书记高度重视防灾减灾救灾工作,党的十八大以来多次发表系列重要论述,对加强自然灾害监测预警工作作出重要指示批示,并亲自部署自然灾害防治九项重点工程。习近平总书记强调,要提高多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力,实施精准治理,精准发布预警。做好地震预警工作,是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神、坚持以人民为中心的发展思想和践行“两个至上”理念的重要举措。

2018年,国家地震烈度速报与预警工程正式启动,青海省作为该重大工程的重要区域之一,当前正在全力推进地震烈度速报与预警工程建设。目前,该项工程已进入内部试运行,预计2023年投入运行,项目投入运行后,将在全省范围内提供秒级有效预警服务。地震预警是敏感信息,涉及系统建设、运行管理、信息发布、传播与处置等环节,迫切需要从立法层面完善相关制度设计,为加强地震预警管理工作提供有力的法律支撑。

二、制定《办法》的必要性

一是贯彻实施上位法的需要。《中华人民共和国防震减灾法》《地震监测管理条例》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规对地震预警系统建设、地震预警信息发布、地震预警保障措施等作了原则性规定,为开展地震预警工作提供了法律依据,但缺少具体的法律规范。考虑到地震预警的特殊性和复杂性,为有效贯彻落实上位法的要求,切实规范地震预警工作,有必要就地震预警制定专门的法律制度。

二是提高减灾能力的需要。国内外实践证明,地震预警能够有效减轻地震灾害损失。当前,由中国地震局主导建设的中国地震预警网已在京津冀、四川、云南和福建地区实现示范运行,并初步发挥效益。例如,在四川泸定6.8级地震中,中国地震预警网震后6秒产出预警信息,并成功发送至专用终端和电视预警在线用户,为公众及时避险、政府高效组织抗震救灾赢得宝贵时间。高效的减灾必须通过高效的预警能力才能实现,地震预警涉及系统建设运行、预警信息产出、传播与处置等等,程序环节复杂,涉及面广,必须通过法治保障,依靠有关部门、单位和公众协同行动,才能做到地震预警的高质发布和高效应对,确保地震预警发挥最大的减灾效果。

三是保障社会稳定的需要。地震预警事关国家安全和社会稳定,事关人民群众生命财产安全和生产生活秩序,相关活动必须在法律制度内开展。目前,在地震预警系统建设实践和地震预警信息发布及管理中仍面临一些需要规范的问题:一是地震预警系统建设及预警信息采集、处理、发布过程中涉及部门和单位较多,需要统一规划及相关部门和单位协调配合;二是地震预警具有高度社会敏感性,尤其是地震预警信息发布及处置,若没有法律手段加以规范和保障,容易引起社会混乱而影响社会安全稳定。为了规范行业管理,确保地震预警信息发布的统一性、权威性,提升地震预警信息服务水平,更好地发挥地震预警对减轻地震灾害损失的作用,有必要规范地震预警管理。

三、主要内容

《办法》不设章节,共24条,主要内容包括以下几个方面。

(一)阐述地震预警概念。明确地震监测预警是指在地震发生后,利用地震波传播速度小于电波传播速度的特点,提前对地震波尚未到达的地方进行预警。

地震预警系统包括:地震预警监测系统、数据传输和处理系统以及信息接收播发系统。

(二)明确工作责任和工作机制。一是明确地震预警工作遵循政府主导、部门协同、社会参与的原则,实行统一规划、统一管理、统一发布的工作机制。二是完善管理和责任体系。明确政府、地震工作主管部门以及相关部门的工作职责。三是对加强地震预警宣传教育和应急演练作了具体规定。

(三)规范地震预警系统的规划和建设。一是明确地震预警系统建设方案的编制与实施主体。省地震工作主管部门负责组织编制全省地震预警系统建设规划并组织实施。县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构负责本行政区域内地震预警工作。二是强化地震预警监测站(网)系统建设和管理。明确省地震主管部门组织建设地震预警监测系统、数据传输和处理系统。三是明确预警信息接收播发机制。规定县级以上人民政府应当建立地震预警信息接收播发机制。广播、电视、互联网等媒体和通信运营企业应当在地震工作主管部门和有关部门指导下,及时、准确、无偿地向社会公众播发地震预警信息。铁路、特大桥梁、长隧道、大型水库、矿山、石油化工、输油输气管线(站)、危险物品厂库、枢纽变电站等重大建设工程和其他可能由地震引发严重次生灾害的建设工程,建设单位或者运营管理单位应当建立地震预警信息接收播发系统,完善地震预警应急处置机制。学校、幼儿园、医院、车站、机场、体育场馆、影剧院、商业中心、图书馆、博物馆等人员密集场所应当建立地震预警信息接收播发系统,完善地震预警应急处置机制。

(四)建立地震预警信息发布和响应机制。一是建立预警信息统一发布机制。地震预警信息由省地震工作主管部门统一向社会发布,其他任何单位和个人不得以任何形式向社会发布地震预警信息。二是建立健全应急响应机制。强调地震发生地的各级人民政府应当按照地震应急预案,依法及时做好地震应急处置工作。

(五)宣传普及与避险演练。地震预警信息社会关注度高,只有正确了解地震预警知识,熟悉地震预警处置措施,才能切实取得预警实效。为此,《办法》对地震预警宣传作了相应规定:一是县级以上人民政府及其有关部门、乡镇人民政府、街道办事处应当组织开展地震预警知识宣传普及活动和地震应急演练,提高公众的地震风险防范意识和避险救助能力。二是企业、事业、社会团体等单位应当结合各自实际,开展地震预警知识宣传教育和地震应急演练。广播、电视、互联网等媒体应当开展地震预警知识的公益宣传活动。

(六)确立地震预警工作保障。一是明确将地震预警工作纳入国民经济和社会发展规划,建立健全地震预警工作协调机制,统筹解决地震预警工作中的重大问题,所需经费列入本级财政预算,并建立与经济社会发展水平相适应的地震预警投入增长机制。二是加强地震预警系统的管理和保护。规定地震工作主管部门应当定期对地震预警系统运行管理进行指导和监督检查,并对遭到破坏的地震预警设施和观测环境,采取紧急措施组织修复。

四、推进《办法》实施的主要措施

一是加强《办法》的宣传。将通过网络、电视、微信等多种形式,开展宣传工作,使全社会熟知《办法》,自觉遵守《办法》规定,依法参与地震预警活动,积极支持地震预警工作,营造良好的社会氛围。

二是完善地震预警系统建设。进一步优化我省地震预警监测台网布局,提升地震预警能力和水平。依托网络、电视、广播等多种方式,建成覆盖全省的地震预警播发系统。依法推动地震易发区人员密集场所安装地震预警信息接收系统。依法推动生命线工程设施和其他可能发生严重次生灾害的建设工程安装地震预警信息接收系统和应急处置系统。

三是加强执法检查和监督管理工作。加强对《办法》实施情况的监督检查,依法受理群众举报投诉,积极查处违法行为,认真总结工作经验,确保《办法》高效有力实施。